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重磅!財政監管再升級!地方政府融資項目資本金穿透核查!徹底封堵明股實債

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剛剛,財政部下發了財金[2018]23號文,嚴格規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為!

總體上,23號文對國有金融企業提出四大禁區

§  不得直接或間接為地方政府及其部門提供任何形式的融資。

§  不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。

§  不得要求地方政府違法違規提供擔?;虺袚鷥攤熑?。

§  不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作(PPP)項目資本金。


本文綱要

第一部分 財政部23號文的十六大要求

第二部分 財金23號文全文及解讀

第三部分 財政部官方解讀

 

第一部分 財政部23號文的十六大要求  

 

此次財政部措辭嚴厲地明確了對于金融企業的十六大要求:

 

一、【總體要求】

國有金融企業四大不得:

§  不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資,

§  不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。

§  不得要求地方政府違法違規提供擔?;虺袚鷥攤熑?。

§  不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作(PPP)項目資本金。

 

 

二、【資本金審查】

國有金融企業向參與地方建設的國有企業(含平臺)或PPP項目提供融資,應按照穿透原則加強資本金審查,確保融資主體的資本金來源合法合規,融資項目滿足規定的資本金比例要求。

若發現存在

§  名股實債、股東借款、借貸資金等債務性資金和

§  公益性資產、儲備土地等方式違規出資或

§  出資不實

的問題,國有金融企業不得向其提供融資。

 

三、【還款能力評估】

國有金融企業參與地方建設融資,

§  不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排,或以其他方式違規承擔償債責任。

§  嚴禁國有金融企業向地方政府虛構或超越權限、財力簽訂的應付(收)賬款協議提供融資。

 

 

四、【投資基金】

國有金融企業與地方政府及其部門合作設立各類投資基金

§  不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排,

§  不得通過結構化融資安排采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務融資平臺。

 

 

五、【資產管理業務】

國有金融企業發行資管產品參與地方建設項目,應按照穿透原則切實加強資金投向管理,強化期限匹配:

§  不得以具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池產品對接,

§  不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規承擔償債責任,

§  不得變相為地方政府提供融資。

§  不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無風險條件,作為營銷手段。

 

六、【政策性開發性金融】

政策性、開發性金融機構應嚴格按照項目實際而不是政府信用提供融資:

§  嚴禁為地方政府和國有企業提供各類違規融資,

§  不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔償債責任的文件,

§  不得通過任何形式違法違規增加地方政府債務負擔。

 

七、【合作方式】

國有金融企業應依法規范對地方建設項目提供融資:

§  原則上不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協議、備忘錄、會議紀要等方式開展業務,

§  不得對地方政府及其部門統一授信。

 

八、【金融中介業務】

國有金融企業為地方政府融資平臺公司等地方國企在境內外發行債券提供中介服務時,應審慎評估舉債主體財務能力和還款來源。在債券募集說明書等文件中:

§  不得披露所在地區財政收支、政府債務數據等明示或暗示存在政府信用支持的信息,

§  嚴禁與政府信用掛鉤的誤導性宣傳,

§  應在相關發債說明書中明確,地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔有限責任,相關舉借債務由地方國有企業作為獨立法人負責償還。

 

九、【PPP】

國有金融企業應PPP項目規范運作為融資前提條件,對于

§  未落實項目資本金來源、

§  未按規定開展物有所值評價、財政承受能力論證的,

§  物有所值評價、財政承受能力論證相關信息未充分披露PPP項目,

不得提供融資。

 

十、【融資擔?!?/span>

政府性融資擔保機構應自主經營、自負盈虧:

§  不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔責任。

 

十一、【出資管理】

國有金融企業應加強對股東資質的審查。

§  嚴禁虛假出資、出資不實或抽逃出資,

§  嚴禁代持國有金融企業股權。

§  除法律法規另有規定的以外,以非自有資金出資的股權不得享受股權增值收益,并按實際出資與期末凈資產孰低原則予以清退。

§  國有金融企業股東用金融企業股權質押融資,不得損害其他股東和金融企業的利益。

 

十二、【財務約束】

國有金融企業應按實質重于形式的原則,充足提取資產減值準備,嚴格計算占用資本:

§  不得有無政府背景作為資產風險的判斷標準。

 

十三、【產權管理】

國有金融企業應做好與地方政府及其部門合作所形成股權資產的登記、評估、轉讓、清算、退出等工作。

§  原則上同類一級子公司只能限定為一家。

 

十四、【配合整改】

在配合整改的同時,國有金融企業:

§  不得目抽貸、壓貸和停貸,防范存量債務資金鏈斷裂風險。

 

十五、【績效評價】

財政部門對金融企業進行績效評價時,如金融企業

§  違法違規向地方政府、地方國有企業等提供融資,

§  要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔?;虺袚鷥攤熑?,被相關部門依法依規追究責任的,

將酌情對該金融企業下調評價等級。

 

十六、【監督檢查】

對財政部公開通報涉及地方政府違法違規舉債擔保行為的:

§  該國有金融企業應暫?;驅徤魈峁?/span>融資和融資中介服務。

§  財政部駐各地財政監察專員辦事處對國有金融企業及其分支機構進行監督檢查,對相關違規行為及時予以制止和糾正,并依法進行處理。

 

需要注意的是,本通知自印發之日起執行。

其他金融企業參照執行。

 

 

 

第二部分 財金23號文全文及解讀

 

以下為原文及解讀:


關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知

財金〔2018〕23號

各國有金融企業:

金融企業是支持地方經濟社會發展的重要力量。當前,金融企業運營總體平穩良好,但在服務地方發展、支持地方基礎設施和公共服務領域建設中仍然存在過于依靠政府信用背書,捆綁地方政府、捆綁國有企業、堆積地方債務風險等問題,加劇了財政金融風險隱患。為全面貫徹黨的十九大精神,落實全國金融工作會議部署和要求,堅決打好防范化解重大風險攻堅戰,促進金融企業穩健運行,進一步督促金融企業加強風險管控和財務管理,嚴格執行國有金融資本管理制度,現就有關事項通知如下:

 

一、【總體要求】

國有金融企業應嚴格落實《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔201443號)等要求,除購買地方政府債券外,不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資,不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。不得要求地方政府違法違規提供擔?;虺袚鷥攤熑?。

不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作(PPP)項目資本金。

 

二、【資本金審查】

國有金融企業向參與地方建設的國有企業(含地方政府融資平臺公司)或PPP項目提供融資,應按照穿透原則加強資本金審查,確保融資主體的資本金來源合法合規,融資項目滿足規定的資本金比例要求。若發現存在以名股實債、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題,國有金融企業不得向其提供融資。

金融監管研究院解讀:

之前,財政部92號文對PPP項目不得以債務性資金做項目資本金的要求,現在擴大到了參與地方建設的國有企業。

 

三、【還款能力評估】

國有金融企業參與地方建設融資,應審慎評估融資主體的還款能力和還款來源,確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息,不得要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔保、承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排,或以其他方式違規承擔償債責任。

項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的,國有金融企業應嚴格核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。

嚴禁國有金融企業向地方政府虛構或超越權限、財力簽訂的應付(收)賬款協議提供融資。

 

四、【投資基金】

國有金融企業與地方政府及其部門合作設立各類投資基金,應嚴格遵守有關監管規定,不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購投資本金、保本保收益等兜底安排,不得通過結構化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務融資平臺。

金融監管研究院解讀:

受監管政策影響,目前大型國有銀行基本上暫停了產業基金的業務,部分股份制銀行和城商行還在開展。按照資管新規(征求意見稿)的內容,產業投資基金主要是在多層嵌套、期限錯配以及結構化安排等方面存在問題。

在基金業協會自律監管方面,2017122日在第四屆中國(寧波)私募投資基金峰會上,中國證券投資基金業協會會長洪磊在講話中指出一些機構充當信貸資金通道,通過單一資產對接或結構化設計等方式發行名股實債、明基實貸產品,變相保底保收益,明確基金與信貸是兩類不同性質的金融服務活動。從基金的本質出發,任何基金產品都不能對投資者保底保收益,不能搞名股實債或明基實貸。緊接著,2018112日,基金業協會發布《私募投資基金備案須知》,規定私募基金的投資不應是借貸活動,不符合投資本質的經營活動不屬于私募基金范圍。

目前實際上,在基金業協會備案結構化產品協會會要求反饋提交產品交易結構圖,對于明股實債產品備案則存在很大的難度,不過,實踐中,有人通過對賭協議的方式規避此類產品不能備案的問題。

 

 

五、【資產管理業務】

國有金融企業發行銀行理財、信托計劃、證券期貨經營機構資產管理計劃、保險基礎設施投資計劃等資產管理產品參與地方建設項目,應按照穿透原則切實加強資金投向管理,全面掌握底層基礎資產信息,強化期限匹配,不得以具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池產品對接,不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規承擔償債責任,不得變相為地方政府提供融資。

國有金融企業在進行資產管理產品推介時,應充分說明投資風險,不得以地方政府承諾回購、保證最低收益等隱含無風險條件,作為營銷手段。

金融監管研究院解讀:

這里的穿透要求、禁止資金池、強化期限匹配的要求,與即將下發的資管新規征求意見稿不謀而合。并直接要求全面掌握底層資產,最終目的還是要求不得變相為地方政府提供融資。

資管新規征求意見稿第十五條明確:

“金融機構應當做到每只資產管理產品的資金單獨管理、單獨建賬、單獨核算,不得開展或者參與具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池業務?!?/span>

第二十六條明確:

“(二)實行穿透式監管...向下識別產品的底層資產(公募證券投資基金除外)?!?/span>

 

 

六、【政策性開發性金融】

政策性、開發性金融機構服務國家重大戰略、支持經濟社會薄弱環節時,應嚴格遵守國家法律和相關規定,嚴格按照市場化原則審慎合規授信,嚴格按照項目實際而不是政府信用提供融資,嚴格遵守業務范圍劃分規定。

嚴禁為地方政府和國有企業提供各類違規融資,不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔償債責任的文件,不得通過任何形式違法違規增加地方政府債務負擔。

 

七、【合作方式】

國有金融企業應將嚴格遵守國家地方政府債務管理法律法規和政策規定作為合規管理的重要內容,切實轉變業務模式,依法規范對地方建設項目提供融資,原則上不得采取與地方政府及其部門簽署一攬子協議、備忘錄、會議紀要等方式開展業務,不得對地方政府及其部門統一授信。

 

八、【金融中介業務】

國有金融企業為地方政府融資平臺公司等地方國有企業在境內外發行債券提供中介服務時,應審慎評估舉債主體財務能力和還款來源。

對于發債企業收入來源中涉及財政資金安排的,應當盡職調查,認真核實財政資金安排的合規性和真實性。

在債券募集說明書等文件中,不得披露所在地區財政收支、政府債務數據等明示或暗示存在政府信用支持的信息,嚴禁與政府信用掛鉤的誤導性宣傳,并應在相關發債說明書中明確,地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔有限責任,相關舉借債務由地方國有企業作為獨立法人負責償還。

 

九、【PPP】

國有金融企業應以PPP項目規范運作為融資前提條件,對于未落實項目資本金來源、未按規定開展物有所值評價、財政承受能力論證的,物有所值評價、財政承受能力論證等相關信息沒有充分披露的PPP項目,不得提供融資。

金融監管研究院解讀:

20171110日,財政部發布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號),旨在規范PPP項目運作、防止PPP異化為新的融資平臺、遏制隱性債務風險增量,明確了三種項目不得入庫(財政部PPP綜合信息平臺),七種項目必須清除出庫。

其中,對PPP資本金融資影響最大的是以下這句話:違反相關法律和政策規定,未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的,特別是以債務性資金充當資本金。

 

十、【融資擔?!?/span>

政府性融資擔保機構應按照市場化方式運作,依法依規開展融資擔保服務,自主經營、自負盈虧,不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔責任。

金融監管研究院解讀:

2017年財政部會同發展改革委等六部委聯合發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔201750號),進一步規范地方政府舉債融資行為,依法明確舉債融資的政策邊界和負面清單,牢牢守住不發生區域性系統性風險底線,同時,繼續修明渠,即允許地方政府設立或參股融資擔保公司,提供市場化的擔保服務。

 

十一、【出資管理】

國有金融企業應加強對股東資質的審查。

國有金融企業股東應以自有資金入股國有金融企業,且確保資金來源合法,嚴禁虛假出資、出資不實或抽逃出資,嚴禁代持國有金融企業股權。

除法律法規另有規定的以外,以非自有資金出資的股權不得享受股權增值收益,并按實際出資與期末凈資產孰低原則予以清退。

國有金融企業股東用金融企業股權質押融資,應遵守法律法規和相關監管規定,不得損害其他股東和金融企業的利益。

金融監管研究院解讀:

今年年初,中國銀監會以20181號令的形式發布了《商業銀行股權管理暫行辦法》,針對違反規定未經批準持有銀行股權、入股資金來源不符合自有資金要求、違規代持、股權結構不清晰、違規開展關聯交易進行利益輸送以及濫用股東權利損害銀行利益等現象。

國有金融企業更應該加強股東資質的審查,資金來源必須為自有資金,確保資金來源合法,嚴禁虛假出資、出資不實或抽逃出資,嚴禁代持國有金融企業股權。這一點會導致國有企業難以通過非自有資金(信貸資金)或違規代持的方法獲得國有金融企業的股權。

非自有資金不但不能享受股權增值收益,并按實際出資與期末凈資產孰低原則予以清退,意味著大量通過先入股銀行股權,再通過股權質押獲得融資再入股銀行業金融機構,這種不斷放大杠桿的行為。

 

 

十二、【財務約束】

國有金融企業應按照實質重于形式的原則,充足提取資產減值準備,嚴格計算占用資本,不得以有無政府背景作為資產風險的判斷標準。

金融監管研究院解讀:

國有企業分為國務院國資委監管的企業和各級地方國資委監管的企業。國有企業根據控股比例是否超過50%分為國有絕對控股和相對控股

實際控制人如果屬于國務院國資委或地方國資委,也屬于國有金融企業。

2018228日,銀監會印發《關于調整商業銀行貸款損失準備監管要求的通知》(銀監發[2018]7號),決定調整商業銀行貸款損失準備監管要求。具體的調整內容為撥備覆蓋率監管要求由150%調整為120%150%,貸款撥備率監管要求由2.5%調整為1.5%2.5%。國有企業資產減值準備應當按照相應監管要求提足撥備,準確計算資本。

 

十三、【產權管理】

國有金融企業應聚焦主業,嚴格遵守國有金融資產管理有關規定,做好與地方政府及其部門合作所形成股權資產的登記、評估、轉讓、清算、退出等工作。

合理設置機構法人層級,壓縮管理級次,降低組織結構復雜程度,原則上同類一級子公司只能限定為一家。

 

十四、【配合整改】

對存在地方政府違法違規舉債擔保、變相舉債等問題的存量項目,開發性、政策性金融機構等國有金融企業應積極主動配合有關方面,依法依規開展整改,在有效保障各方合法權益的基礎上,穩妥有序化解存量債務風險。

在配合整改的同時,國有金融企業不得盲目抽貸、壓貸和停貸,防范存量債務資金鏈斷裂風險。

 

十五、【績效評價】

財政部門對金融企業進行績效評價時,如金融企業違法違規向地方政府、地方國有企業等提供融資,要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔?;虺袚鷥攤熑?,被相關部門依法依規追究責任的,根據相關部門提供的處理處罰情況,對該金融企業下調評價等級。

 

十六、【監督檢查】

對財政部公開通報涉及地方政府違法違規舉債擔保行為的地方國有企業,國有金融企業應暫?;驅徤魈峁┤谫Y和融資中介服務。

財政部駐各地財政監察專員辦事處根據本通知規定對國有金融企業及其分支機構進行監督檢查,對相關違規行為及時予以制止和糾正,并依法進行處理。相關檢查處理結果視情抄送有關金融監管部門。

 

十七、【其他】

本通知自印發之日起執行。其他金融企業參照執行。

財政部

2018328

 

 

第三部分 財政部官方解讀

 

《財政部關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》解讀

近日,財政部印發了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》(財金〔201823號,以下簡稱《通知》)?!锻ㄖ分荚谝幏督鹑谄髽I對地方政府和國有企業投融資行為,與地方政府債務管理等政策形成合力,共同防范和化解地方政府債務風險。

 

一、《通知》出臺的背景是什么?

2014年修訂的預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔201443號)實施以來,地方各級政府加快建立規范的舉債融資機制,防范化解財政金融風險,取得了階段性成效。

但當前一些地方政府依然存在違法違規和變相舉借債務的問題,舉債方式日益多樣化,風險不斷增加。這其中既有部分地方黨政領導干部政績觀不正確、部門項目審批責任不落實等原因,也有金融企業推波助瀾的因素。一些金融企業在經營過程中存在放松風險管控、助推地方債務規模膨脹的問題。

黨中央高度重視地方政府債務風險防控工作。中央政治局會議、全國金融工作會議、國務院常務會議均對防范化解地方政府債務風險做出專門部署。黨的十九大提出,特別是要堅決打好防范化解重大風險等攻堅戰。

為進一步督促金融企業加強風險管控和財務管理,嚴格執行國有金融資本管理制度,進一步防控地方政府債務風險,我們起草了《通知》。

 

二、起草《通知》遵循了哪些原則?

在《通知》起草過程中,我們堅持了以下原則:

一是堅持強化監管。國有金融企業在滿足實體經濟融資需求、服務地方發展建設等方面發揮了積極作用。在肯定成績的同時,《通知》以強化監管為主要目的,對國有金融企業參與地方建設融資過程中確實存在的亂象和不規范行為加強監管,及時紓解和糾偏。

二是堅持突出重點。《通知》在梳理國有金融企業參與地方建設投融資各條線業務的基礎上,重點從財務管理和國有金融資本管理的角度,如資本金出資的真實性和現金流是否全面覆蓋等予以規范。

三是堅持問題導向。《通知》以問題為導向,以解決當前國有金融企業參與地方發展建設存在的不規范、高風險問題入手,提出可持續的監管約束,為國有金融企業主動加強風險管控和財務管理營造良好的制度環境。

四是堅持穩妥有序。《通知》禁止國有金融企業協助地方政府違法違規和變相舉借債務的行為,同時注意把控政策力度,既要避免對國有金融企業正常運營造成過大沖擊,又要防范存量債務資金鏈斷裂,形成處置風險的風險。

 

三、《通知》的主要內容是什么?

《通知》共十七條意見。

一是關于總體要求和審查重點。

要求國有金融企業嚴格落實《預算法》等要求,在支持地方發展建設過程中,規范投融資行為。明確國有金融企業應加強穿透式資本金審查,并審慎評估融資主體還款能力,確保自有經營性現金流覆蓋應還債務本息。

二是關于投資基金、資產管理、PPP等重點領域風險防控。

要求國有金融企業在與地方政府合作設立投資基金、開展資產管理和金融中介業務,以及參與PPP項目融資時,不得為地方政府違法違規或變相舉債提供支持。要求政策性、開發性金融機構和政府性融資擔保機構按照市場化方式運作。

同時,明確國有金融企業不得對地方政府統一授信。

三是關于財務、資本管理要求和績效評價。

明確國有金融企業應嚴格執行出資管理、財務管理和產權管理有關規定,防范財務風險和國有資產流失。要求國有金融企業積極配合整改。對于違法違規提供融資的,下調金融企業績效評價等級。同時,明確了財政部門的監督檢查職責。

 

四、《通知》要求國有金融企業參與地方建設融資時應審查評估的重點是什么?

為督促國有金融企業盡職調查、嚴格把關,《通知》第二、三條明確了國有金融企業參與地方建設融資時應審查評估的重點。

其中,第二條要求資本金審查應堅持穿透原則,既要關注項目資本金本身是否符合規定,若發現存在名股實債等違規操作的,不得向其提供融資,還需向上穿透審查,重點關注以債務性資金違規出資等問題。

第三條重點要求自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息,避免國有金融企業依賴政府信用、放松風險管控。同時,項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等財政資金安排的,應認真核實地方政府履行相關程序的合規性和完備性。

 

五、《通知》對國有金融企業與地方政府合作設立投資基金等行為提出了哪些具體要求?

當前,國有金融企業參與地方政府違法違規和變相舉債,存在一些重點風險領域。如,與地方政府合作設立實為債務融資平臺的投資基金,發行資產管理產品籌資與地方建設項目債務對接,通過與地方政府及其部門簽署一攬子協議等方式捆綁地方政府信用,在為地方國有企業提供債券發行中介服務時強調政府背景,參與PPP”項目投融資等。

《通知》第四至十條根據上述業務的不同特征,提出了規范要求。

§  其中,第四條重點防控將投資基金異化為債務融資平臺。

§  第五條重點要求資產管理業務按穿透原則加強資金投向管理。

§  第六條重點要求政策性開發性金融按市場化原則在業務范圍內審慎合規授信。

§  第七條重點防控對地方政府統一授信的行為。

§  第八條重點防控金融中介業務中明示或暗示政府信用支持的行為。

§  第九條重點規范了國有金融企業參與PPP項目的經營行為,要求國有金融企業以PPP項目規范運作為融資前提條件,避免PPP異化為新的融資平臺。

§  第十條重點規范了政府性融資擔保機構行為。

 

六、《通知》從出資管理等方面對國有金融企業規范投融資行為作出了哪些規定?

《通知》第十一、十二、十三條分別從出資管理、財務管理和產權管理的角度,提出了規范要求,以防控金融企業財務風險和國有金融資產流失。

§  其中,出資管理方面,針對個別金融企業股東違規注資、套取資金等問題,要求國有金融企業加強對股東資質的審查,股東應以自有資金入股國有金融企業。

§  財務管理方面,結合金融企業財務管理規定,要求國有金融企業按照實質重于形式的原則,充足提取資產減值準備,嚴格計算占用資本,不得以有無政府背景作為資產風險的判斷標準。

§  產權管理方面,針對個別金融企業機構層級過多、管控不到位等問題,要求國有金融企業嚴格遵守國有金融資產管理有關規定;合理設置機構法人層級,壓縮管理級次,原則上同類一級子公司只能限定為一家。

 


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